Midagri y gobiernos subnaciones devuelven 25% del presupuesto [ENTREVISTA]

Entrevista: Rodolfo Ardiles Villamonte

 –   Econ. Escobar ¿Por qué cree que estamos en un escenario tan complicado?

–  Estamos viendo crisis en varias partes del mundo y somos testigos de cómo los precios de los minerales han comenzado a bajar y eso mismo está pasando con las agroexportaciones; por ello, los productores se muestran preocupados por las colocaciones nacionales que van al mercado exterior. Estamos ingresando a una ralentización de la actividad económica que puede dar lugar, entre otros temas, a una situación de déficit fiscal más pronunciada en el Perú.

La distribución del presupuesto

– ¿Cree usted que el monto presupuestado para el sector agrario es suficiente?

– Para el año 2023, se tiene una proyección del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) del sector agrario de más o menos 6,850 millones de soles, distribuidos de la siguiente manera: alrededor de 3,000 millones de soles serán destinados al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri); 2,495 millones a los gobiernos regionales y aproximadamente 1,355 millones de soles, irán a los gobiernos municipales; lo que nos da el total PIA mencionado. Si contrastamos este presupuesto con las carencias que existen en el agro, en realidad es una cifra que no corresponde a las necesidades del sector. Pero debemos ver más allá de los números y ejecutar eficientemente los recursos asignados para tener resultados. En los últimos seis años, esas instituciones han tenido un presupuesto superior a los 38,000 millones de soles (Presupuesto Institucional Modificado-PIM), pero cada año devuelven más o menos el 25% de los recursos asignados. Eso significa que nuestra institucionalidad agraria no tiene capacidad de gasto. Yo recomendaría ser más exigentes y actuar bajo un esquema de planificación y presupuesto por resultados para evitar que el dinero se diluya en proyectos de inversión de riego que no culminan o actividades que no son aplicadas eficazmente.

Hay que evitar que el dinero se diluya

– No se observan los resultados de la inversión…

– Precisamente ese es el problema que señalo, yo quisiera saber dónde está el resultado efectivo de todo lo que se ha invertido en el sector agrario (aproximadamente 38,000 millones de soles en los últimos seis años), dónde están los resultados que deberían verse en Tumbes, Junín, Cusco o cualquier otra región. Sería interesante saber si estamos logrando una pequeña agricultura dinámica, sostenible e innovadora, estoy seguro de que son muy pocos los resultados que podemos mostrar.

Presupuesto por resultados

– ¿Estamos ante un problema de recursos o ante un déficit de ejecución presupuestal?

– Creo que tenemos problemas en tres frentes: calidad, monto y eficiencia del gasto. Por ello, creo que deberíamos trabajar bajo la modalidad de planificación y presupuesto articulado y por resultados con las regiones, luego de esa manera, ampliar el trabajo con una mirada hacia el restablecimiento de cuencas, lo cual es obviado. Adicionalmente, los presupuestos que maneja el Midagri deben tener un enfoque regional en el que se asigna una determinada cantidad para las regiones y se la contrasta con los resultados logrados en productividad en cada una de ellas. Propongo esto porque, cuando los presupuestos son manejados de manera muy genérica, los resultados también lo son. En cambio, en el modelo que menciono, por ejemplo, Cusco, iría presentando los logros que está obteniendo, es decir, debemos tener un enfoque más específico en la ejecución del presupuesto. Y si es por provincias, mejor.

Avance hasta la tercera semana de setiembre

– ¿Cuáles son las regiones que están ejecutando de manera más eficiente el presupuesto que se les asigna para el agro?

– En el Perú tenemos tres ejecutores de recursos agrarios, el Midagri, los gobiernos regionales y las municipalidades. A nivel de los gobiernos regionales, desde comienzos del presente año hasta la fecha, se está manejando un presupuesto de 2,640 millones de soles. Sin embargo, hasta la tercera semana de septiembre, el avance en cuanto a la ejecución solo llega al 45.7 %, en el mejor de los casos para el mes de diciembre se llegará al 65 % y 70 %; esto muestra una baja ejecución del presupuesto (ver cuadro Nº 1).

– ¿El presupuesto público que reciben los gobiernos regionales y municipales para el sector agrario guarda relación con la importancia socioeconómica?

– El presupuesto que los gobiernos regionales le asignan al agro es muy bajo, diría que es marginal. El promedio es 5.5 %, incluso hay regiones como Junín que asignan apenas el 1.5 %, que son porcentajes bajos frente a las necesidades del sector. Si nos preguntamos en qué regiones la ejecución del presupuesto de los GOREs es más eficiente, la respuesta es en las del norte, por ser centros de la agricultura para exportación (Piura, La Libertad, Lambayeque, Ancash). Lamentablemente, en el Perú se adolece de indicadores de gestión de resultados. Si uno se pregunta, por ejemplo, cuáles son las regiones que están teniendo una mejor dinámica en cuanto a productividad e innovación, no tenemos esa data pues esas herramientas no están siendo trabajadas ni son presentadas por el Midagri de forma regular.

– Pero cada año el Midagri publica estadísticas

– Sí, pero lo que tenemos son datos bastante generales que nos informan sobre el crecimiento del PBI sectorial, pero todos sabemos que ese crecimiento está asociado a las agroexportaciones. Si desagregamos ese segmento, podríamos ver que las cifras correspondientes a la pequeña agricultura están bastante estancadas. Además, es necesario también conocer otros indicadores productivos como los mapas de competitividad o productividad por cadenas y por ámbitos (regiones y provincias); así como los mapas sobre las tendencias del cambio climático en los territorios del país, entre otros.

La regionalización nos ha traído problemas

– ¿Por qué existe tanta ineficiencia en la ejecución de gastos por parte de los tres niveles del Estado?

– Porque en nuestro país tenemos un problema de primer orden. Hace dos décadas, se estableció la regionalización (que en la práctica es departamentalización), y ese proceso más que soluciones nos ha traído problemas. A partir de ese momento, se generó una atomización de trabajo entre el Midagri y los gobiernos subnacionales, generando distintos operadores en el campo y, por ende, desorden en todo sentido. En Cajamarca, por ejemplo, puede encontrarse entre 12 y 14 instituciones agrarias del Midagri, entre las que destacan Senasa, Sierra Exportadora, AgroRural, PSI, entre otros. Y cada cual trabaja según su propio enfoque, estrategia y metodología. Es decir, la institucionalidad agraria se ha atomizado en el Perú. Uno puede encontrar más de 600 instituciones agrarias en todo el país que laboran de forma inconexa en la estrategia de aplicación del presupuesto. Debido a que tenemos desorden institucional, la ineficiencia en la prestación de servicios, así como la mala ejecución del presupuesto es manifiesta.  Ese es un trabajo que debe ser asumido por el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo, ambos poderes deben tratar de superar ese enorme problema y cohesionar el trabajo.

La entidad que mejor trabaja es Senasa

– ¿Qué porcentaje del presupuesto asignado a los gobiernos regionales se está invirtiendo eficientemente?

– Es muy difícil conocer un porcentaje, quizá la entidad que viene haciendo mejor las cosas es Senasa, ya que tiene una buena dinámica en el tema sanitario. Pero, si uno quiere ver la ineficiencia en la aplicación del presupuesto solo tiene que analizar la situación social en el agro. Hoy, el 50 % de la población agraria se encuentra en condiciones de pobreza y más o menos un 35 % adicional está en situación de vulnerabilidad. Eso es lacerante y explica que hace tiempo los pequeños productores agrarios están en mala situación.

Las tierras están siendo alquiladas

– ¿Cómo están enfrentando los agricultores esa realidad?

– Hace poco realicé algunos estudios, los resultados señalan que un alto porcentaje de las tierras están siendo alquiladas. En algunos lugares del Perú, el volumen de tierras arrendadas es de 30 %, en otros es 40 %, e incluso hay sitios en los que se ha llegado al 50 %.  Esto significa que los productores ya no quieren arriesgar y prefieren alquilar sus tierras a otros productores mayores.

40 % gastan en promedio los tres niveles de gobierno

– ¿Entonces, simplemente no se ejecuta el presupuesto?

– Lo que creo es que llegaremos a diciembre con un 70 o 75 % de ejecución del presupuesto global, con lo cual lo más probable es que los recursos que no se usen deberán devolverse al Tesoro Público. Los datos que yo tengo hasta el momento son los siguientes. Con respecto al 2022, en este momento tenemos un presupuesto de 8,400 millones de soles. El promedio de ejecución de los tres niveles de gobierno es de 49.7 %. De esa cantidad, el Midagri es responsable de 3,359 millones de soles, habiendo ejecutado hasta la fecha 58.9 %. Los gobiernos regionales tienen una asignación de 2,640 millones de soles y hasta el momento han ejecutado el 45.7%, y las municipalidades manejan 2,394 millones con una ejecución del 41.2 %. Esto nos entrega un promedio de ejecución de 49.7 % en los tres niveles de gobierno, y ya estamos entrando en la tercera semana de septiembre, por ello creo que llegarán a diciembre con el 70 % o 75 % de ejecución presupuestal (ver cuadro Nº 2).

– Entonces, ¿cómo es que se están financiando los pequeños agricultores?

– El proceso productivo es asumido por ellos mismos: desde el manejo de sus recursos naturales, siembra, cosecha hasta la comercialización. Esto convierte al Midagri y los gobiernos regionales en entidades que marginalmente se dedican a la promoción, capacitación, asistencia técnica y en algunos casos, al riego. El caso del sistema financiero agrario es peor, hace mucho que no hay política financiera para el agro.

– ¿Cómo podemos cubrir esa desproporción?

– Tenemos tareas pendientes, por ejemplo, los precios están muy mal, con lo cual los ingresos de los productores también son bajos. Esto les quita rentabilidad y los pone en riesgo de quiebra. Tenemos que atender el problema de los precios, lo cual puede solucionarse con un buen trabajo de promoción y desarrollo de mercados locales para que los peruanos consuman lo nuestro y así poder ampliar las exportaciones. Asimismo, hay otras soluciones para que el productor eleve sus ingresos. Lo primero es mejorar su productividad, aumentando su rendimiento, para ello se les debe ayudar transfiriendo tecnología y métodos organizativos para que mejoren sus actividades. Por otro lado, también se debe dotar de valor agregado a los productos agrícolas. Además, un tercer punto que mencionaría es que, a partir de la capitalización de los productores, ellos deben ampliar sus terrenos. Actualmente, el promedio de hectareaje por cada familia es de 1.3 hectáreas por predio. Sin embargo, esos datos son de hace doce años, hoy la cantidad de terreno propio debe ser mucho menor porque se está fragmentando. Ese problema debe ser enfrentado para no desarrollar una micro agricultura. Esto debe ser complementado con la organización de los productores para que participen de manera más competitiva en la comercialización de sus productos; no es posible que el kilo de papa cueste 40 centavos en chacra y 2.40 soles en el mercado minorista. El Estado puede ayudar en la promoción de nuestros productos y también ganar la batalla contra la comida chatarra.

Cómo evitar la duplicidad de funciones

– ¿Cómo se puede promover la complementación de planes entre los tres niveles del gobierno y evitar esta duplicidad de funciones?

– En años recientes, el Midagri ha tratado de enfrentar ese problema, por ello en las 25 regiones se formaron los Comités de Gestión Regional Agraria. Estas entidades son instituciones agrupadas en distintas regiones, con lo cual se busca construir y ejecutar planes agrarios articulados. La estrategia está en proceso, pero sería muy bueno que tanto los gobiernos regionales como el Midagri avancen en el mismo sentido para desarrollar la producción y para priorizar el trabajo en las cuencas, y así beneficiar a los principales cultivos, además de homogeneizar estrategias y herramientas de trabajo.

– ¿Cómo afecta la inestabilidad política a la ejecución presupuestal?

– Estamos en una situación terrible, en los 14 meses de gobierno hemos tenido seis ministros y todos ellos con enfoques y estrategias diferentes, algunos ni siquiera han tenido la oportunidad de acomodarse en sus asientos. Frente a ello, las instituciones públicas y particularmente el Midagri no tienen políticas de Estado sólidas. Lo que podríamos hacer es transitar hacia el establecimiento de planes quinquenales, que estén más allá de los gobiernos y que se enfoquen como políticas de Estado, para que cuando entre un nuevo ministro siga esas políticas.